Modelo conductual para optimizar la gestión del impuesto predial en gobiernos locales.

Resumen

El objetivo de la presente investigación fue proponer un modelo conductual que permita optimizar la gestión del impuesto predial en gobiernos locales del departamento de Lambayeque. Se desarrolló bajo el enfoque descriptivo-propositivo con diseño muestral no experimental, para lo cual se tomó a las municipalidades más representativas del departamento como muestra y de entre ellas se logró la cooperación del Centro de Gestión Tributaria de Chiclayo, gracias a ello se aplicó un cuestionario a una submuestra aleatoria de 435 contribuyentes dentro de su circunscripción con el objeto de conocer la sensibilidad de los contribuyentes por la norma social, los bienes públicos y las acciones punitivas del gobierno; además de obtener información cualitativa relevante de su percepción respecto al cumplimiento del impuesto predial. Los resultados evidencian la presencia dominante del modelo tradicional del cumplimiento tributario, este modelo se fundamenta en el riesgo que debería generar la administración tributaria; sin embargo, en Chiclayo sólo el 18.4% de los vecinos percibe riesgo; por lo tanto, concluimos planteando un modelo de gestión integral bajo la metodología EAST desarrollada por el Behavioural Insights Team que además incorpora la percepción del contribuyente y articula tres estrategias i) fiscalización, ii) gestión de cobranzas y iii) la creación de un instituto tributario, como un mecanismo guiado por la arquitectura de decisiones para potenciar la generación de riesgo que en el mediano y largo plazo permitirá una mayor recaudación, condición necesaria para optimizar la gestión del impuesto predial de manera integral.

Palabras Clave: Impuesto Predial, Modelo Conductual, Gestión del Riesgo, Percepciones.

JEL: H21, H26, H3

Introducción

El impuesto predial se constituye como uno de los elementos fundamentales en el proceso de descentralización iniciado en Perú en 2001, el cumplimiento del pago de este impuesto garantiza la sostenibilidad fiscal subnacional debido que fortalece las finanzas de los gobiernos locales (Jiménez y Montoro, 2017); sin embargo, el Ministerio de Economía y Finanzas (2018) a través de la Dirección General de Política de Ingresos Públicos identifica como problema la baja recaudación del Impuesto Predial a nivel nacional que para el 2015 en promedio representó un 0.2% del Producto Bruto Interno (PBI), esto es la mitad del promedio de la recaudación de los países en Latinoamérica con un 0.4% de su PBI y en promedio poco menos de la sexta parte del grupo de países que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico con un 1.1% de su PBI.

La importancia del presente estudio radica en la relevancia del impuesto predial sobre los demás impuestos municipales y el potencial que este representa para con la autonomía financiera de los gobiernos locales (De Cesare, 2016). Además de ello, una gestión óptima del impuesto predial permite al gobierno local dotar de más y mejores servicios a la ciudadanía teniendo en cuenta los beneficios a los que es acreedor cuando cumple con la meta denominada: Fortalecimiento de la Administración y Gestión del Impuesto Predial planteada en el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal.

Valencia, Mackenzie y Arias (2019) buscan identificar los determinantes del recaudo del impuesto predial, Espinoza (2019) analiza los factores económicos, políticos e institucionales de la recaudación del impuesto predial y Solano (2018) busca determinar la influencia de los factores socioeconómicos en la recaudación del impuesto predial. Es muy importante recalcar que estas y la mayor parte de investigaciones de este tema se han centrado en torno a variables por el lado de la oferta y han dejado relegadas aquellas del lado de la demanda, a pesar que las facultades de las administraciones tributarias municipales en el caso peruano se encuentran reguladas por el marco normativo de la Ley de Tributación Municipal; es decir, cualquier propuesta de cambio no depende de la autoridad municipal local; por lo tanto, en esta investigación se exploraron otras opciones por el lado de la demanda.

En los últimos años en el ámbito internacional se han intensificado las investigaciones de este tema bajo el enfoque conductual y en el nacional sólo se cuenta con la investigación realizada por Del Carpio (2013). Los resultados obtenidos son prometedores pero diferenciados; según autores como Kettle, Hernández, Ruda y Sanders (2016), Castro y Scartascini (2015) y Tolsá (2016) estas diferencias son explicadas principalmente por el contexto que casi siempre está marcado por el desempeño de la autoridad edil que innegablemente influye sobre la percepción y la posterior toma de decisiones de los contribuyentes y aunque no se pueden generalizar estos resultados presentan un gran potencial; por lo tanto, recomiendan llevar a cabo una investigación preferentemente del tipo piloto en cada entorno diferente.

Metodología

En esta investigación se utilizó un diseño descriptivo propositivo, el mismo que mediante la observación de la realidad a través de un diseño muestral y el apoyo de la revisión teórica conceptual permitieron proponer un modelo de gestión que con su aplicación posterior podría cambiar la realidad.

Se utilizaron principalmente las técnicas de recolección de datos, análisis de datos y la revisión documentaria acerca de las prácticas y estrategias en la gestión del impuesto predial que se complementa con las entrevistas realizadas a expertos.

La población está compuesta por el universo de 38 municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lambayeque, de las cuales se eligieron como muestra a las más representativas: Chiclayo, Lambayeque, Ferreñafe, La Victoria y José Leonardo Ortiz. Se cursaron oficios a todas las entidades de la muestra y se logró la cooperación del Centro de Gestión Tributaria de la Municipalidad Provincial de Chiclayo, proporcionándonos la base de datos de los contribuyentes en función de la cual se generó aleatoriamente una submuestra de 435 contribuyentes a los cuales se les aplicó un cuestionario con el objeto de conocer su sensibilidad por la norma social, los bienes públicos y las acciones punitivas del gobierno; además de obtener información cualitativa relevante de su percepción respecto al cumplimiento del impuesto predial.

Además, se realizaron entrevistas a funcionarios de nivel gerencial y operativo de las respectivas administraciones tributarias municipales seleccionadas en la muestra.

Adicionalmente su usaron fichas de sistematización de datos estadísticos del impuesto predial, fichas de observación y fichas de lectura y como software especializado para el procesamiento de datos se utilizó Stata y Microsoft Excel. Se siguió el siguiente procedimiento para la recolección, procesamiento y análisis de datos.

Tabla 1. Procedimiento para la recolección, procesamiento y el análisis de datos

1	Solicitud de base de datos de Contribuyentes
2	Diseño y aplicación de asignación aleatoria
3	Diseño y elabración del Cuestionario
4	Recopilación de datos a través de la aplicación del Cuestionario
5	Verificación y limpieza los datos
6	Procesamiento y análisis de los resultados
7	Diseño y elaboración de conclusiones y recomendaciones
8	Presentación del informe final.

Resultados

La Figura 1 que recoge información de la recaudación histórica del impuesto predial en el departamento de Lambayeque para el periodo de estudio 2010 – 2019, evidencia que el total departamental está guiado por la recaudación de la municipalidad provincial de Chiclayo ejecutada por el Centro de Gestión Tributaria, con una participación del 45% aproximadamente.

Figura 1. Recaudación mensual del impuesto predial en municipalidades más representativas del departamento de Lambayeque

La Figura 2 evidencia que ocho de los diez periodos anuales en estudio presentan mayor recaudación en el mes de diciembre con excepción de los periodos 2010 y 2013. Este fenómeno es explicado por la aplicación de amnistías tributarias de hasta el 100%, otorgadas en el último mes de cada periodo. Esta política puede resultar beneficiosa en el corto plazo; pero, es contraproducente en el mediano y largo plazo debido a que los contribuyentes realizan cálculos de costo beneficio respecto a la oportunidad de pago del impuesto predial y como resulta igual pagar en febrero (como lo establece la ley) o en diciembre (con amnistía), finalmente deciden por pagar en diciembre.

Figura 2. Recaudación mensual del impuesto predial en el departamento de Lambayeque

Las prácticas actuales aplicadas en la gestión del impuesto predial adoptan diversos nombres y variaciones derivadas del modelo tradicional propuesto por Allingham y Sandmo (1972), dicho modelo es concebido en función del riesgo que genera la administración tributaria; sin embargo, las prácticas actuales no incluyen la forma como los contribuyentes reciben y procesan dicha información. Estas prácticas actuales se centran en las actividades que realiza la administración tributaria y pueden clasificarse en tres tipos: comunicación, control y fiscalización y la aplicación de incentivos. La comunicación aunque es clasificada en algunos casos por el tipo de contribuyente y/o su récord histórico de pagos es igual para todos, física y además muy compleja de comprender; el control y fiscalización por su parte involucran procesos manuales que deberían ser automatizados y centrar la labor de los colaboradores en actividades más relevantes que realmente demandan razonamiento y no actividades mecánicas; por último, en la gestión de cobranzas es una característica dominante y muy común la aplicación de amnistías tributarias.

El desarrollo de estas prácticas parece no seguir una estrategia integral, sino más bien, ser la ejecución de tácticas aislados como un devenir obligatorio para cumplir con la norma de manera convencional. En otras palabras, estas prácticas no se han conjugado de manera estratégica para generar por lo menos el mayor riesgo posible, dado que en algunos casos la disociación entre ellas puede llegar a producir disonancia cognoscitiva entre los contribuyentes que pagan de manera oportuna el impuesto predial como el caso de la comunicación y la gestión de cobranzas.

Aceptar la existencia de asimetría de información y que su procesamiento demanda un costo computacional elevado es crucial para diseñar políticas públicas costo-efectivas en gobiernos locales que conviertan el problema del incumplimiento tributario en un círculo virtuoso que en el largo plazo unido a un buen desempeño municipal garanticen la sostenibilidad fiscal subnacional, que en suma a nivel macroeconómico fortalece la sostenibilidad fiscal del país, necesaria para un verdadero proceso de descentralización.

Con el objeto de conocer la sensibilidad de los contribuyentes por la norma social, los bienes públicos y las acciones punitivas del gobierno; además de obtener información relevante de su percepción respecto al cumplimiento del impuesto predial se diseñó, elaboró y aplicó un cuestionario a una submuestra aleatoria de 435 contribuyentes en el distrito de Chiclayo, de los cuales sólo el 37% contestaron, mientras que el 63% restante no lo hizo por diferentes razones; de entre ellas, destacan las más frecuentes consideradas como las más relevantes: i) no se encontraban en su domicilio, ii) domicilios abandonados, iii) contribuyentes fallecidos, iv) descontento por la gestión edil y/o v) desconocimiento del tema.

Cuando se preguntó acerca de las leyes y su cumplimiento, los resultados permiten afirmar que el 44.8% de los contribuyentes encuestados sienten culpa por no realizar una actividad que beneficia a su entorno y a la vez es ampliamente aceptada por todos; por su parte, el 30.1% siente vergüenza cuando alguien de su entorno descubre que no actúa como debe, es decir no actúa de acuerdo a las normas; por último, el 18.4% de los contribuyentes sienten temor a ser descubiertos y castigados por incumplir las normas de su entorno más cercano.

El modelo del cumplimiento tributario tradicional de Allingham y Sandmo (1972) es gestionado en función del riesgo que genera la administración tributaria como resultado del ejercicio de las facultades de fiscalización y sanción establecidas en el Texto Único Ordenado del Código Tributario; sin embargo, la sensibilidad a ser descubiertos y castigados por la administración tributaria al incumplir está presente en una proporción menor a la quinta parte, que es una proporción muy baja.

Esto no significa que la gestión del cumplimiento tributario esté completamente mal; sin embargo, creemos que se puede mejorar aún más los resultados obtenidos hasta optimizarlos con una estrategia que logre informar a los contribuyentes que sus vecinos están cumpliendo y además evidenciar que vecinos lo hacen.

Según los resultados de la pregunta número seis, la percepción de los contribuyentes acerca del incumplimiento en el pago del impuesto predial por parte de sus vecinos es heterogénea, a pesar de ello se observa ligeras concentraciones que merecen nuestra atención: i) el 19.1% de los contribuyentes encuestados cree que la mitad de sus vecinos no paga el impuesto predial y de esa proporción sólo el 50% enfrentan procesos administrativos y/o legales; ii) el 19.1% de los contribuyentes encuestados cree que la quinta parte de sus vecinos no cumple con el pago del impuesto predial y de esa proporción sólo el 40% enfrentan procesos administrativos y/o legales; por último, iii) el 18.45% de los contribuyentes encuestados cree que 3 de cada 10 vecinos no pagan el impuesto predial y de esa proporción sólo el 30% aproximadamente enfrentan procesos administrativos y/o legales. Los diversos resultados nos permiten validar la importancia de conocer la percepción de los vecinos antes de enviar un mensaje, de esta manera la comunicación será mucho más efectiva.

La heterogeneidad de las respuestas a esta pregunta demuestra que las percepciones de los vecinos están influenciadas por diferentes factores; la información cualitativa confirma la premisa y además nos permite destacar a la amnistía tributaria y la incoherencia en la reciprocidad recaudación de impuestos – obras como sus causas más importantes.

La amnistía tributaria presenta dos efectos ambivalentes, por un lado, en el corto plazo es capaz de incrementar la recaudación del impuesto predial en el ejercicio fiscal; mientras que, en el largo plazo genera un efecto adverso como consecuencia de la disonancia cognoscitiva e injusticia percibida por contribuyentes que pagan sus impuestos de manera puntual. Esto merma la confianza en la administración tributaria y provoca la ruptura del círculo virtuoso del pago oportuno; por el contrario, hace que cada vez más contribuyentes esperen este beneficio que por lo general es otorgado al finalizar el periodo o ejercicio fiscal en detrimento de la percepción de riesgo y como consecuencia final decrece la recaudación del impuesto predial.

Propuesta

Modelo conductual para optimizar la gestión del impuesto predial en gobiernos locales del departamento de Lambayeque.

Fundamentación

La propuesta de esta investigación se ha realizado con base en la sistematización y esquematización de la revisión documentaria, trabajo de campo y experiencia de los investigadores. Para ello se utilizaron técnicas e instrumentos para la recolección y procesamiento de datos para convertirlos en información que constituye la fuente de soporte para la propuesta de optimización de la gestión del impuesto predial en gobiernos locales del departamento de Lambayeque.

Es importante reforzar las estrategias actuales e incorporar estrategias innovadoras tanto por el lado de la oferta como también por el lado de la demanda. Es decir, plantear una propuesta integral, simple y fácil de implementar que incluya variables que se pueden trabajar por el lado de la autoridad tributaria, así como también por el de los contribuyentes.

Objetivo General

• Proponer estrategias para optimizar la gestión del impuesto predial en gobiernos locales del departamento de Lambayeque.

Objetivo Específicos

• Plantear estrategias para optimizar la gestión del impuesto predial con base en la metodología EAST de la economía del comportamiento.
• Establecer una estrategia para mejorar la fiscalización y recaudación del impuesto predial y además fortalecer la cultura tributaria en el ámbito de la intervención.

Fiscalización

Implementar el área de fiscalización con tecnología de vanguardia para ejercer la facultad fiscalizadora de manera simple, social y oportuna.

Meta

• Mejorar la fiscalización que viene realizando las administraciones tributarias en gobiernos locales del departamento de Lambayeque con el fin de incrementar la presión y base tributaria. Línea de Acción

La complejidad y el proceso burocrático que implica la consulta, declaración y pago del impuesto predial y la situación actual marcada por sucesivas restricciones a la libre movilización apremian garantizar la autogestión en la declaración y pago del impuesto predial a través de la internet, mediante el uso de dispositivos móviles y de escritorio, priorizando los primeros. Para ello se debe desplegar una plataforma única que permita declarar, realizar consultas, absolver dudas o reclamos, pagar el impuesto resultante y utilizar los datos generados por la interacción de los usuarios a través de tableros con información conductual relevante para potenciar el cumplimiento tributario apelando a las normas sociales de manera personalizada; este proceso debe ser lo más sencillo posible y usar altos estándares de calidad.

En la misma línea, tanto la investigación cualitativa como la revisión documental evidencian la necesidad urgente de modernizar el catastro que implica la depuración y actualización de bases de datos (validando la información de los predios ya declarados por los contribuyentes y ubicando predios no declarados), para ejercer la facultad fiscalizadora de modo oportuno; permitiendo adicionalmente conocer y administrar eficientemente el potencial tributario de la jurisdicción.

Las dos líneas de acción planteadas incorporan los principios: simple, social y oportuno que son propios de la metodología EAST y además incorporan las normas sociales para comunicar e inducir el cumplimiento tributario.

Gestión de Cobranzas

Implementar un programa de gestión de cobranzas alternativo que garantice su sostenibilidad en el tiempo.

Metas

• Incrementar la percepción de riesgo en los contribuyentes ante el incumplimiento en el pago del impuesto predial.
• Eliminar la aplicación de amnistías tributarias al cierre de cada periodo.
• Creación y/o mejora de los bienes públicos ofertados por la municipalidad.

Líneas de Acción.

Se plantea trasladar el mayor riesgo posible al lado de la demanda1, enviando una comunicación personalizada al contribuyente en la cual se le muestra que la mayoría de los vecinos está cumpliendo y para potenciar el efecto se plantea etiquetar2 de forma visible los predios de los pequeños contribuyentes y en el ámbito corporativo se permita ostentar una etiqueta similar que pueden incorporar los medios digitales de los principales contribuyentes previa autorización. En ambos casos deben estar condicionados al pago puntual del impuesto predial.

Esta acción es planteada teniendo en cuenta que los contribuyentes afirman poseer mayor aversión al riesgo frente a situaciones en las que sienten culpa y también vergüenza. Esta línea de acción se ve reforzada y potenciada por la teoría de la influencia social de Asch (1956), la cual afirma que un individuo entra en conflictos decisorios por juicios propios y de terceros y además porque el proceso de adaptación social implica un cambio de actitudes y comportamientos para cumplir con las normas sociales como lo plantea Milgram (1974) en la teoría de la obediencia a la autoridad.

También se propone la eliminación definitiva de las amnistías tributarias, comunicando previamente y con anticipación que no se aplicarán en el periodo, debido a que en la investigación se ha identificado disonancia cognoscitiva entre los contribuyentes que afirman pagar a tiempo el impuesto predial. Esto es producto de la inconsistencia entre las comunicaciones y las acciones que emanan del Centro de Gestión Tributaria lo que indiscutiblemente provoca disminución del riesgo y un decreciente nivel de credibilidad.

Un claro ejemplo de ello es la comunicación que envía el Centro de Gestión Tributaria a los contribuyentes buscando el cumplimiento oportuno y exhortando evitar el pago de multas e intereses, pero resulta que todos los años aplican amnistías tributarias3 que en algunos casos exoneran hasta el cien por ciento la sanción; como consecuencia de ello, para un contribuyente es preferible pagar al finalizar el periodo que cuando corresponde, esto fundamentado en el costo de oportunidad y en las decisiones intertemporales como constructos económico financieros.

Adicionalmente y con el fin de incrementar el nivel de cumplimiento se propone que la autoridad administrativa otorgue incentivos creando preferentemente bienes públicos en la zona o en zonas más próximas y/o aledañas de los barrios, manzanas o cuadras con mayor nivel de cumplimiento en determinados periodos; o, en todo caso mejorando principalmente los servicios básicos en zonas donde estos aún no han sido cubiertos. Castro y Scartascini (2015), sugieren que al momento de la formulación de políticas públicas eficientes es muy importante tener en cuenta las capacidades y creencias de las personas; por lo tanto, debemos tomar en cuenta que el 65.6% de la población prefieren a los bienes públicos sobre otras opciones y de entre estos los más apremiantes que han sido recogidos de manera cualitativa en esta investigación destacan: limpieza pública, saneamiento, seguridad ciudadana y el ordenamiento de la ciudad, en ése orden respectivamente.

También es importante enfatizar que por su naturaleza el cumplimiento del impuesto predial no implica ninguna contraprestación directa en favor del contribuyente, pero los resultados de esta investigación muestran que la percepción de los contribuyentes es todo lo contrario, ellos esperan que el cumplimiento oportuno en el pago de sus obligaciones debe corresponderse con la implementación y mejora de por lo menos los servicios básicos; por lo tanto, es muy relevante mostrar los resultados obtenidos y el impacto de los mismos en la provisión de bienes públicos, teniendo en cuenta la normativa de la Ley de Transparencia, de Gobierno Digital, de Gobierno Electrónico y la Ley Marco de Modernización del Estado.

Instituto Tributario

Capacitar permanentemente a colaboradores y contribuyentes en temas relacionados con el impuesto predial y otros que gestiona la Administración Tributaria.

Meta

• Desarrollar habilidades cognitivas en los colaboradores de la entidad con el propósito de poder absolver cualquier duda relacionada al impuesto predial.
• Generar cultura tributaria en la población en su conjunto.
• Desarrollar investigaciones multidisciplinarias en temas tributarios que permitan la sostenibilidad de la gestión del impuesto predial.

Líneas de Acción

Establecer un programa de capacitación y evaluación permanente para todos los colaboradores de la administración tributaria; como consecuencia, brindar una atención satisfactoria a los contribuyentes, sobre todo cuando existen dudas e inconvenientes con el análisis, interpretación y aplicación casuística de la normativa vigente.

Desarrollar un plan de capacitación práctico dirigido a contribuyentes para difundir la normativa, naturaleza, objetivo y la importancia del impuesto predial como una herramienta que garantiza la sostenibilidad fiscal y el proceso de descentralización. En el contexto actual lo más adecuado sería la implementación de un aula virtual cuyos temas sean abordados de forma sintética siempre en material multimedia siguiendo la tendencia global.

Impulsar un programa de investigaciones multidisciplinarias en coordinación con la academia para explicar el comportamiento de los contribuyentes en diferentes situaciones contextuales como respuesta a ciertos estímulos, de este modo generar conocimiento científico que constituye un nuevo bien público que beneficie a la sociedad a través de la gestión eficiente del impuesto predial.

1 Trasladar el riesgo implica incrementar la percepción del riesgo en los contribuyentes.
2 Distintivo oficial en la fachada de sus propiedades, otorgado por el Centro de Gestión Tributaria solo a los contribuyentes que cumplen con el pago puntual del impuesto predial.
3 Palabras de un contribuyente recogidas de manera cualitativa.

Referencias

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